长篇解读：碳达峰碳中和政策对光伏行业的18处显著影响
光伏产业网讯
发布日期：2021-10-26
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长篇解读：碳达峰碳中和政策对光伏行业的18处显著影响
9月22日，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》正式印发，并于近日公开发布，我国碳达峰碳中和“1+N”的政策体系正逐步建立。
国家发改委主任何立峰10月25日在《人民日报》撰文，详细阐述了做好碳达峰碳中和工作的重大意义、基本要求以及如何扎实推进碳达峰碳中和重点工作。他强调，实现碳达峰碳中和，决不是就碳论碳的事，而是多重目标、多重约束的经济社会系统性变革，需要统筹处理好发展和减排、降碳和安全、整体和局部、短期和中长期、立和破、政府和市场、国内和国际等多方面多维度关系，采取强有力措施，重塑我国经济结构、能源结构，转变生产方式、生活方式。
原文：防范风险。处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳。
解读：降低碳排放的同时要考虑电网安全和供应链安全，循序渐进，避免波及重要供应链，防止对工业生产和居民生活造成太大影响。对光伏产业上游的工业硅、多晶硅，建议单独设置目录，不作为高耗能产业进行限产，这也是保证供应链安全的重要方式。
原文：到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现。
解读：参考国网能源研究院的报告，到2060年，我国一次能源需求在46亿吨标准煤左右，乘以80%，再把标准煤换算成电力，大概对应29.955万亿度电要来自非化石能源。考虑水电、核电会占一定比重，但二者的建设都受到一定条件制约，风电光伏才是未来主力，预计到2060光伏、风电装机可能都会超过100亿千瓦。截至6月底，我国光伏累计装机才只有2.68亿千瓦，后续市场空间非常大。
事实上80%是2060年的最低要求。根据国家发改委能源研究所相关报告，在温升控制在2摄氏度的情境下，2050年非化石能源占比就要达到78%。如果要把温升控制在1.5摄氏度，可再生能源需要承担更重要的角色。
原文：将碳达峰、碳中和目标要求全面融入经济社会发展中长期规划，强化国家发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划和地方各级规划的支撑保障。加强各级各类规划间衔接协调，确保各地区各领域落实碳达峰、碳中和的主要目标、发展方向、重大政策、重大工程等协调一致。
解读：之前不同层级、不同部门的规划之间可能有冲突，现在明确，所有规划都要服务于碳中和;另一方面，中央特别强调国土空间规划，这是有利于光伏产业的。之前受限于土地性质，很多大型光伏项目没法开展，预计下一步土地方面可以逐步放开，也希望借此机会，明确和调整光伏用地的税费政策，减轻可再生能源企业的负担，轻装上阵，助力碳中和。
原文：扩大绿色低碳产品供给和消费，倡导绿色低碳生活方式。把绿色低碳发展纳入国民教育体系。
解读：之前对“绿色低碳产品”没有准确的定义，或许未来会推出相关的认证标准，到时候我们的家具、电器，可能都需要满足绿色低碳的要求才能进入市场。除了选用更环保的材料，生产过程的低碳可能被纳入考核，有利于分布式光伏的推广。
之前分布式光伏整县推进政策提出，学校、医院、村委会等公共建筑屋顶总面积可安装光伏发电比例不低于40%。以后很可能每所学校都有一座光伏电站，供学生们了解光伏产业，培养绿色发展意识。
原文：制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案。
解读：能源领域碳达峰实施方案预计今年年底前能够出台，剩下的钢铁、有色、化工、建材、交通、建筑，基本都是能耗大户，预计这些领域在接下来一段时间会受到严格管控，为了降低用电成本，保证连续生产不断档，安装光伏或者购买绿证都是可以考虑的。
原文：强化能源消费强度和总量双控。坚持节能优先的能源发展战略，严格控制能耗和二氧化碳排放强度，合理控制能源消费总量。做好产业布局、结构调整、节能审查与能耗双控的衔接，对能耗强度下降目标完成形势严峻的地区实行项目缓批限批、能耗等量或减量替代。
解读：这一条可能是对上游多晶硅行业影响比较大。在新建产能选址的时候，需要考虑当地的能耗强度预警情况，避免扎堆，造成生产受限的情况。
原文：“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。石油消费“十五五”时期进入峰值平台期。统筹煤电发展和保供调峰，严控煤电装机规模，加快现役煤电机组节能升级和灵活性改造。逐步减少直至禁止煤炭散烧。强化风险管控，确保能源安全稳定供应和平稳过渡。
解读：十四五”煤炭消费要先达峰，否则碳达峰目标可能无法完成。“十五五”煤炭消费要逐年减少，石油消费也要接近达峰，不再增长。2020年，我国一次能源消费约为49.7亿吨标准煤，其中煤炭消费占比约56.7%，减少煤炭消费任重道远。此外，考虑到我国现在每年要进口大量的石油、煤炭，为了我们的能源安全，减少化石能源消费可以说相当有必要。
原文：积极发展非化石能源。实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。坚持集中式与分布式并举，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用。构建以新能源为主体的新型电力系统，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力。
解读：这些概念和要求，之前都有提及，但放在这样一份重要的纲领性文件中，对今后的政策走向会有很重要的指导意义。
要完成能耗双控，同时还要减少化石能源消费，唯一的选项就是非化石能源，尤其是风电光伏。之前发改委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》也提出，鼓励可再生能源使用，重点控制化石能源消费，对超额完成激励性消纳责任权重的地区，超出最低消纳责任权重的消纳量就不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。而在浙江等地区，安装风电、光伏的企业可不受限电影响，自由安排生产，是一种非常积极的引导。
原文：全面推进电力市场化改革，加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的新增电力装机发展机制。完善电力等能源品种价格市场化形成机制，全面放开竞争性环节电价。
解读：前段时间限电，很大程度上是因为煤价上涨，电价跟不上，导致发电企业每发一度电都在赔钱。随着电改不断推进，电价可以由市场化交易形成，再加上“全面放开竞争性环节电价”，煤电可以在原本基准价的基础上最高上浮20%，高耗能行业不设上限，这是缓解电力短缺最市场化的举措。希望尽快推出发电侧储能的市场化激励措施，让相关企业给新能源电站配置储能的行动得到应有的回报，这样才有利于构建以新能源为主体的新型电力系统。
原文：推广节能低碳型交通工具。加快发展新能源和清洁能源车船。
解读：新能源汽车是典型的节能低碳型交通工具。近几年，光伏、风电的发电量占比不断提高，群众对于新能源汽车是否真正环保的质疑正逐步缓解。等到可再生能源发电量占比超过一半的时候，相信大家就不会有这样的疑问了。
原文：在城乡规划建设管理各环节全面落实绿色低碳要求。严格管控高能耗公共建筑建设。结合实施乡村建设行动，推进县城和农村绿色低碳发展。持续提高新建建筑节能标准，加快推进超低能耗、近零能耗、低碳建筑规模化发展。大力推进城镇既有建筑和市政基础设施节能改造，提升建筑节能低碳水平。深化可再生能源建筑应用，加快推动建筑用能电气化和低碳化。开展建筑屋顶光伏行动，大幅提高建筑采暖、生活热水、炊事等电气化普及率。
解读：对城市而言，最主要的是节能建筑，比如在屋顶安装分布式光伏，或光伏幕墙。虽然薄膜组件的发电效率比不上晶硅，但作为幕墙是非常合适的，非常符合光伏建筑一体化也就是BIPV的要求。近几年BIPV的概念越来越火，各家企业都在推出自己的解决方案，不光是给屋顶加装光伏，更重要的是把光伏和建材融为一体，让光伏产品符合建筑行业标准。这是一个很有挑战性的任务，期待更多企业能参与进来，推出更多产品、更多解决方案。
乡村地区和城乡结合部是屋顶分布式光伏的重点市场，自然人户用光伏和工商业分布式都非常常见，预计在接下来的若干年内将越来越普及。特别是国家乡村振兴局挂牌成立以来，对农村地区绿色发展非常关注，好几家户用光伏企业的负责人说，他们有了新的“娘家”。另一个市场机遇在于分布式光伏整县推进。在各项政策的推动下，预计未来两年，至少到2023年底，整县推进都是一个重要的大市场。
原文：推进高效率太阳能电池、可再生能源制氢等低碳前沿技术攻关。培育一批节能降碳和新能源技术产品研发国家重点实验室、国家技术创新中心、重大科技创新平台，建设碳达峰、碳中和人才体系，增设相关学科专业。推广园区能源梯级利用等节能低碳技术。
解读：在高效率太阳能电池方面，光伏行业正处在N型技术迭代的窗口期，特别是异质结和TOPCON，两种N型技术路线都有很多企业在大力研发，取得了丰硕的成果，纪录不断被刷新。只有这样的良性竞争，才能推动产业不断向前发展。
除了发电侧，也要关注电网、储能的技术进步，这是提升可再生能源渗透率的重要支撑。电化学储能，最重要的是安全，其实我们的主管部门、行业协会、龙头企业还有第三方检测机构一直在努力，把储能的安全性做到最好。在“储能梯次利用”方面，现阶段电站储能更多体现为成本，有人在考虑用其他产业退役的电池，这样可以降低初始投资，但电站安全还是第一位的。检测机构专家指出，梯次利用最好的方案还是跟大型电动汽车企业合作，因为他们手中电池数量多，且有每一块电池的充放电数据，对于电池性能更了解，可以避免木桶效应，最大程度确保系统安全可靠。
原文：加快“一带一路”投资合作绿色转型。支持共建“一带一路”国家开展清洁能源开发利用。大力推动南南合作，帮助发展中国家提高应对气候变化能力。深化与各国在绿色技术、绿色装备、绿色服务、绿色基础设施建设等方面的交流与合作，积极推动我国新能源等绿色低碳技术和产品走出去，让绿色成为共建“一带一路”的底色。
解读：毫无疑问，光伏产品与系统都符合绿色低碳技术和产品的特征，而发展中国家基础设施薄弱，电力供应不足，对光伏项目的需求较高。此前中国光伏行业协会预计，今年光伏产品出口额很可能超过200亿美元，这一政策将给我国光伏企业“走出去”提供重要指引。
原文：全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调。研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等，增强相关法律法规的针对性和有效性。
解读：这是一项很庞大的工作，足以看出中央如期实现碳达峰碳中和目标的决心。许多光伏从业者都经历过，受限于法律法规，包括一些地方性法规、条款，无法保障自身权益的情形，比如个别地区电费结算政策不合理，补贴拿不到、拿不全，还有少数地区擅自下调保障性收购小时数，强令新能源企业参与市场化交易等。希望未来这些不合理的政策都能得到纠正，保护可再生能源企业的权益。
原文：充分发挥政府投资引导作用，构建与碳达峰、碳中和相适应的投融资体系，加大对节能环保、新能源、低碳交通运输装备等项目的支持力度。完善支持社会资本参与政策，激发市场主体绿色低碳投资活力。国有企业要加大绿色低碳投资，积极开展低碳零碳负碳技术研发应用。
解读：当前，央国企已经是光伏电站投资的绝对主力，无论是保障性并网还是市场化并网项目中都能拿到多数项目指标。社会资本更多是参与主要零部件的生产制造、项目建设施工等环节，各司其职。当然，不排除部分资金成本较低的民营企业选择投资光伏电站，或者国有企业参股生产制造，但是总体分工形势不变。
原文：引导银行等金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金。鼓励开发性政策性金融机构按照市场化法治化原则为实现碳达峰、碳中和提供长期稳定融资支持。支持符合条件的企业上市融资和再融资用于绿色低碳项目建设运营，扩大绿色债券规模。研究设立国家低碳转型基金。鼓励社会资本设立绿色低碳产业投资基金。建立健全绿色金融标准体系。
解读：光伏投资周期长，最需要的就是长期限、低成本资金。目前很多企业还面临融资难融资贵等问题，包括银行、金融机构对光伏的支持力度有待加强。据报道，上海证券交易所副总经理刘逖近日宣布，即将与上海环境能源交易所联合发布中证碳中和指数，并将开发相关的ETF产品。预计下一步光伏企业特别是投资企业获取政策性贷款的难度会降低，利率有望下调，具体还要看各家企业自身的实力。
原文：各级财政要加大对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度。完善政府绿色采购标准，加大绿色低碳产品采购力度。落实环境保护、节能节水、新能源和清洁能源车船税收优惠。研究碳减排相关税收政策。
解读：在分布式光伏整县推进政策要求下，党政机关屋顶安装分布式光伏的比重有望提升至50%，与新能源汽车等领域的发展相得益彰。同时，各级财政对光伏的支持将通过各种方式体现，如分布式光伏地方补贴、光伏企业依据技术研发费用减免税费等。至少，不得再向光伏企业征收生态补偿费用或其他不合理捐款。光伏本身是绿色低碳产业，装光伏以后当地生态能得到有效修复，额外收费毫无依据。结合上面提出的“全面清理现行法律法规”，预计种种不合理现象在“十四五”时期都能得到有效改善。
原文：建立健全促进可再生能源规模化发展的价格机制。完善差别化电价、分时电价和居民阶梯电价政策。严禁对高耗能、高排放、资源型行业实施电价优惠。
解读：根据之前发布的消息，下一步工商业用电的峰谷价差可能进一步拉大，利好储能。居民电价可能上调，主要是第三档电价上调。毕竟，对大多数家庭而言，第一档、第二档电量已经足够满足日常生活，第三档电价上涨受影响的只是少数人。从光伏角度看，居民用电价格上调意味着户用光伏项目自用部分的收益增加了，有利于促使更多人安装光伏系统。
差别化电价方面，可能对上游多晶硅以及更上游带来一些影响。毕竟，多晶硅环节电力成本占到总成本的1/3左右，因此很多企业在投资前，都会跟当地政府、电力公司签订电价优惠协议。如果电价有变，可能影响到一些企业的投资决策，对下游各环节的成本也有不可忽视的影响。
以下是政策原文，供读者参考：
中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见
(2021年9月22日)
实现碳达峰、碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择，是构建人类命运共同体的庄严承诺。为完整、准确、全面贯彻新发展理念，做好碳达峰、碳中和工作，现提出如下意见。
一、总体要求
一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，确保如期实现碳达峰、碳中和。
二)工作原则
实现碳达峰、碳中和目标，要坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”原则。
——全国统筹。全国一盘棋，强化顶层设计，发挥制度优势，实行党政同责，压实各方责任。根据各地实际分类施策，鼓励主动作为、率先达峰。
——节约优先。把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略，持续降低单位产出能源资源消耗和碳排放，提高投入产出效率，倡导简约适度、绿色低碳生活方式，从源头和入口形成有效的碳排放控制阀门。
——双轮驱动。政府和市场两手发力，构建新型举国体制，强化科技和制度创新，加快绿色低碳科技革命。深化能源和相关领域改革，发挥市场机制作用，形成有效激励约束机制。
——内外畅通。立足国情实际，统筹国内国际能源资源，推广先进绿色低碳技术和经验。统筹做好应对气候变化对外斗争与合作，不断增强国际影响力和话语权，坚决维护我国发展权益。
——防范风险。处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳。
二、主要目标
到2025年，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，重点行业能源利用效率大幅提升。单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%;单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%;非化石能源消费比重达到20%左右;森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到180亿立方米，为实现碳达峰、碳中和奠定坚实基础。
到2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平。单位国内生产总值能耗大幅下降;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上;非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上;森林覆盖率达到25%左右，森林蓄积量达到190亿立方米，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。
到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现，生态文明建设取得丰硕成果，开创人与自然和谐共生新境界。
三、推进经济社会发展全面绿色转型
三)强化绿色低碳发展规划引领。将碳达峰、碳中和目标要求全面融入经济社会发展中长期规划，强化国家发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划和地方各级规划的支撑保障。加强各级各类规划间衔接协调，确保各地区各领域落实碳达峰、碳中和的主要目标、发展方向、重大政策、重大工程等协调一致。
四)优化绿色低碳发展区域布局。持续优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，构建有利于碳达峰、碳中和的国土空间开发保护新格局。在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略实施中，强化绿色低碳发展导向和任务要求。
五)加快形成绿色生产生活方式。大力推动节能减排，全面推进清洁生产，加快发展循环经济，加强资源综合利用，不断提升绿色低碳发展水平。扩大绿色低碳产品供给和消费，倡导绿色低碳生活方式。把绿色低碳发展纳入国民教育体系。开展绿色低碳社会行动示范创建。凝聚全社会共识，加快形成全民参与的良好格局。
四、深度调整产业结构
六)推动产业结构优化升级。加快推进农业绿色发展，促进农业固碳增效。制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案。以节能降碳为导向，修订产业结构调整指导目录。开展钢铁、煤炭去产能“回头看”，巩固去产能成果。加快推进工业领域低碳工艺革新和数字化转型。开展碳达峰试点园区建设。加快商贸流通、信息服务等绿色转型，提升服务业低碳发展水平。
七)坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展。新建、扩建钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等高耗能高排放项目严格落实产能等量或减量置换，出台煤电、石化、煤化工等产能控制政策。未纳入国家有关领域产业规划的，一律不得新建改扩建炼油和新建乙烯、对二甲苯、煤制烯烃项目。合理控制煤制油气产能规模。提升高耗能高排放项目能耗准入标准。加强产能过剩分析预警和窗口指导。
八)大力发展绿色低碳产业。加快发展新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业。建设绿色制造体系。推动互联网、大数据、人工智能、第五代移动通信(5G)等新兴技术与绿色低碳产业深度融合。
五、加快构建清洁低碳安全高效能源体系
九)强化能源消费强度和总量双控。坚持节能优先的能源发展战略，严格控制能耗和二氧化碳排放强度，合理控制能源消费总量，统筹建立二氧化碳排放总量控制制度。做好产业布局、结构调整、节能审查与能耗双控的衔接，对能耗强度下降目标完成形势严峻的地区实行项目缓批限批、能耗等量或减量替代。强化节能监察和执法，加强能耗及二氧化碳排放控制目标分析预警，严格责任落实和评价考核。加强甲烷等非二氧化碳温室气体管控。
十)大幅提升能源利用效率。把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域，持续深化工业、建筑、交通运输、公共机构等重点领域节能，提升数据中心、新型通信等信息化基础设施能效水平。健全能源管理体系，强化重点用能单位节能管理和目标责任。瞄准国际先进水平，加快实施节能降碳改造升级，打造能效“领跑者”。
十一)严格控制化石能源消费。加快煤炭减量步伐，“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。石油消费“十五五”时期进入峰值平台期。统筹煤电发展和保供调峰，严控煤电装机规模，加快现役煤电机组节能升级和灵活性改造。逐步减少直至禁止煤炭散烧。加快推进页岩气、煤层气、致密油气等非常规油气资源规模化开发。强化风险管控，确保能源安全稳定供应和平稳过渡。
十二)积极发展非化石能源。实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。坚持集中式与分布式并举，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用。因地制宜开发水能。积极安全有序发展核电。合理利用生物质能。加快推进抽水蓄能和新型储能规模化应用。统筹推进氢能“制储输用”全链条发展。构建以新能源为主体的新型电力系统，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力。
十三)深化能源体制机制改革。全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体，完善中长期市场、现货市场和辅助服务市场衔接机制，扩大市场化交易规模。推进电网体制改革，明确以消纳可再生能源为主的增量配电网、微电网和分布式电源的市场主体地位。加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的新增电力装机发展机制。完善电力等能源品种价格市场化形成机制。从有利于节能的角度深化电价改革，理顺输配电价结构，全面放开竞争性环节电价。推进煤炭、油气等市场化改革，加快完善能源统一市场。
六、加快推进低碳交通运输体系建设
十四)优化交通运输结构。加快建设综合立体交通网，大力发展多式联运，提高铁路、水路在综合运输中的承运比重，持续降低运输能耗和二氧化碳排放强度。优化客运组织，引导客运企业规模化、集约化经营。加快发展绿色物流，整合运输资源，提高利用效率。
十五)推广节能低碳型交通工具。加快发展新能源和清洁能源车船，推广智能交通，推进铁路电气化改造，推动加氢站建设，促进船舶靠港使用岸电常态化。加快构建便利高效、适度超前的充换电网络体系。提高燃油车船能效标准，健全交通运输装备能效标识制度，加快淘汰高耗能高排放老旧车船。
十六)积极引导低碳出行。加快城市轨道交通、公交专用道、快速公交系统等大容量公共交通基础设施建设，加强自行车专用道和行人步道等城市慢行系统建设。综合运用法律、经济、技术、行政等多种手段，加大城市交通拥堵治理力度。
七、提升城乡建设绿色低碳发展质量
十七)推进城乡建设和管理模式低碳转型。在城乡规划建设管理各环节全面落实绿色低碳要求。推动城市组团式发展，建设城市生态和通风廊道，提升城市绿化水平。合理规划城镇建筑面积发展目标，严格管控高能耗公共建筑建设。实施工程建设全过程绿色建造，健全建筑拆除管理制度，杜绝大拆大建。加快推进绿色社区建设。结合实施乡村建设行动，推进县城和农村绿色低碳发展。
十八)大力发展节能低碳建筑。持续提高新建建筑节能标准，加快推进超低能耗、近零能耗、低碳建筑规模化发展。大力推进城镇既有建筑和市政基础设施节能改造，提升建筑节能低碳水平。逐步开展建筑能耗限额管理，推行建筑能效测评标识，开展建筑领域低碳发展绩效评估。全面推广绿色低碳建材，推动建筑材料循环利用。发展绿色农房。
十九)加快优化建筑用能结构。深化可再生能源建筑应用，加快推动建筑用能电气化和低碳化。开展建筑屋顶光伏行动，大幅提高建筑采暖、生活热水、炊事等电气化普及率。在北方城镇加快推进热电联产集中供暖，加快工业余热供暖规模化发展，积极稳妥推进核电余热供暖，因地制宜推进热泵、燃气、生物质能、地热能等清洁低碳供暖。
八、加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用
二十)强化基础研究和前沿技术布局。制定科技支撑碳达峰、碳中和行动方案，编制碳中和技术发展路线图。采用“揭榜挂帅”机制，开展低碳零碳负碳和储能新材料、新技术、新装备攻关。加强气候变化成因及影响、生态系统碳汇等基础理论和方法研究。推进高效率太阳能电池、可再生能源制氢、可控核聚变、零碳工业流程再造等低碳前沿技术攻关。培育一批节能降碳和新能源技术产品研发国家重点实验室、国家技术创新中心、重大科技创新平台。建设碳达峰、碳中和人才体系，鼓励高等学校增设碳达峰、碳中和相关学科专业。
二十一)加快先进适用技术研发和推广。深入研究支撑风电、太阳能发电大规模友好并网的智能电网技术。加强电化学、压缩空气等新型储能技术攻关、示范和产业化应用。加强氢能生产、储存、应用关键技术研发、示范和规模化应用。推广园区能源梯级利用等节能低碳技术。推动气凝胶等新型材料研发应用。推进规模化碳捕集利用与封存技术研发、示范和产业化应用。建立完善绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台。
九、持续巩固提升碳汇能力
二十二)巩固生态系统碳汇能力。强化国土空间规划和用途管控，严守生态保护红线，严控生态空间占用，稳定现有森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等固碳作用。严格控制新增建设用地规模，推动城乡存量建设用地盘活利用。严格执行土地使用标准，加强节约集约用地评价，推广节地技术和节地模式。
二十三)提升生态系统碳汇增量。实施生态保护修复重大工程，开展山水林田湖草沙一体化保护和修复。深入推进大规模国土绿化行动，巩固退耕还林还草成果，实施森林质量精准提升工程，持续增加森林面积和蓄积量。加强草原生态保护修复。强化湿地保护。整体推进海洋生态系统保护和修复，提升红树林、海草床、盐沼等固碳能力。开展耕地质量提升行动，实施国家黑土地保护工程，提升生态农业碳汇。积极推动岩溶碳汇开发利用。
十、提高对外开放绿色低碳发展水平
二十四)加快建立绿色贸易体系。持续优化贸易结构，大力发展高质量、高技术、高附加值绿色产品贸易。完善出口政策，严格管理高耗能高排放产品出口。积极扩大绿色低碳产品、节能环保服务、环境服务等进口。
二十五)推进绿色“一带一路”建设。加快“一带一路”投资合作绿色转型。支持共建“一带一路”国家开展清洁能源开发利用。大力推动南南合作，帮助发展中国家提高应对气候变化能力。深化与各国在绿色技术、绿色装备、绿色服务、绿色基础设施建设等方面的交流与合作，积极推动我国新能源等绿色低碳技术和产品走出去，让绿色成为共建“一带一路”的底色。
二十六)加强国际交流与合作。积极参与应对气候变化国际谈判，坚持我国发展中国家定位，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，维护我国发展权益。履行《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》，发布我国长期温室气体低排放发展战略，积极参与国际规则和标准制定，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。加强应对气候变化国际交流合作，统筹国内外工作，主动参与全球气候和环境治理。
十一、健全法律法规标准和统计监测体系
二十七)健全法律法规。全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调。研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等，增强相关法律法规的针对性和有效性。
二十八)完善标准计量体系。建立健全碳达峰、碳中和标准计量体系。加快节能标准更新升级，抓紧修订一批能耗限额、产品设备能效强制性国家标准和工程建设标准，提升重点产品能耗限额要求，扩大能耗限额标准覆盖范围，完善能源核算、检测认证、评估、审计等配套标准。加快完善地区、行业、企业、产品等碳排放核查核算报告标准，建立统一规范的碳核算体系。制定重点行业和产品温室气体排放标准，完善低碳产品标准标识制度。积极参与相关国际标准制定，加强标准国际衔接。
二十九)提升统计监测能力。健全电力、钢铁、建筑等行业领域能耗统计监测和计量体系，加强重点用能单位能耗在线监测系统建设。加强二氧化碳排放统计核算能力建设，提升信息化实测水平。依托和拓展自然资源调查监测体系，建立生态系统碳汇监测核算体系，开展森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等碳汇本底调查和碳储量评估，实施生态保护修复碳汇成效监测评估。
十二、完善政策机制
三十)完善投资政策。充分发挥政府投资引导作用，构建与碳达峰、碳中和相适应的投融资体系，严控煤电、钢铁、电解铝、水泥、石化等高碳项目投资，加大对节能环保、新能源、低碳交通运输装备和组织方式、碳捕集利用与封存等项目的支持力度。完善支持社会资本参与政策，激发市场主体绿色低碳投资活力。国有企业要加大绿色低碳投资，积极开展低碳零碳负碳技术研发应用。
三十一)积极发展绿色金融。有序推进绿色低碳金融产品和服务开发，设立碳减排货币政策工具，将绿色信贷纳入宏观审慎评估框架，引导银行等金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金。鼓励开发性政策性金融机构按照市场化法治化原则为实现碳达峰、碳中和提供长期稳定融资支持。支持符合条件的企业上市融资和再融资用于绿色低碳项目建设运营，扩大绿色债券规模。研究设立国家低碳转型基金。鼓励社会资本设立绿色低碳产业投资基金。建立健全绿色金融标准体系。
三十二)完善财税价格政策。各级财政要加大对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度。完善政府绿色采购标准，加大绿色低碳产品采购力度。落实环境保护、节能节水、新能源和清洁能源车船税收优惠。研究碳减排相关税收政策。建立健全促进可再生能源规模化发展的价格机制。完善差别化电价、分时电价和居民阶梯电价政策。严禁对高耗能、高排放、资源型行业实施电价优惠。加快推进供热计量改革和按供热量收费。加快形成具有合理约束力的碳价机制。
三十三)推进市场化机制建设。依托公共资源交易平台，加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理。将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制。健全企业、金融机构等碳排放报告和信息披露制度。完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场。加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接。发展市场化节能方式，推行合同能源管理，推广节能综合服务。
十三、切实加强组织实施
三十四)加强组织领导。加强党中央对碳达峰、碳中和工作的集中统一领导，碳达峰碳中和工作领导小组指导和统筹做好碳达峰、碳中和工作。支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先实现碳达峰，组织开展碳达峰、碳中和先行示范，探索有效模式和有益经验。将碳达峰、碳中和作为干部教育培训体系重要内容，增强各级领导干部推动绿色低碳发展的本领。
三十五)强化统筹协调。国家发展改革委要加强统筹，组织落实2030年前碳达峰行动方案，加强碳中和工作谋划，定期调度各地区各有关部门落实碳达峰、碳中和目标任务进展情况，加强跟踪评估和督促检查，协调解决实施中遇到的重大问题。各有关部门要加强协调配合，形成工作合力，确保政策取向一致、步骤力度衔接。
三十六)压实地方责任。落实领导干部生态文明建设责任制，地方各级党委和政府要坚决扛起碳达峰、碳中和责任，明确目标任务，制定落实举措，自觉为实现碳达峰、碳中和作出贡献。
三十七)严格监督考核。各地区要将碳达峰、碳中和相关指标纳入经济社会发展综合评价体系，增加考核权重，加强指标约束。强化碳达峰、碳中和目标任务落实情况考核，对工作突出的地区、单位和个人按规定给予表彰奖励，对未完成目标任务的地区、部门依规依法实行通报批评和约谈问责，有关落实情况纳入中央生态环境保护督察。各地区各有关部门贯彻落实情况每年向党中央、国务院报告。
国家发改委主任何立峰10月25日在《人民日报》撰文，详细阐述了做好碳达峰碳中和工作的重大意义、基本要求以及如何扎实推进碳达峰碳中和重点工作。他强调，实现碳达峰碳中和，决不是就碳论碳的事，而是多重目标、多重约束的经济社会系统性变革，需要统筹处理好发展和减排、降碳和安全、整体和局部、短期和中长期、立和破、政府和市场、国内和国际等多方面多维度关系，采取强有力措施，重塑我国经济结构、能源结构，转变生产方式、生活方式。
原文：防范风险。处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳。
解读：降低碳排放的同时要考虑电网安全和供应链安全，循序渐进，避免波及重要供应链，防止对工业生产和居民生活造成太大影响。对光伏产业上游的工业硅、多晶硅，建议单独设置目录，不作为高耗能产业进行限产，这也是保证供应链安全的重要方式。
原文：到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现。
解读：参考国网能源研究院的报告，到2060年，我国一次能源需求在46亿吨标准煤左右，乘以80%，再把标准煤换算成电力，大概对应29.955万亿度电要来自非化石能源。考虑水电、核电会占一定比重，但二者的建设都受到一定条件制约，风电光伏才是未来主力，预计到2060光伏、风电装机可能都会超过100亿千瓦。截至6月底，我国光伏累计装机才只有2.68亿千瓦，后续市场空间非常大。
事实上80%是2060年的最低要求。根据国家发改委能源研究所相关报告，在温升控制在2摄氏度的情境下，2050年非化石能源占比就要达到78%。如果要把温升控制在1.5摄氏度，可再生能源需要承担更重要的角色。
原文：将碳达峰、碳中和目标要求全面融入经济社会发展中长期规划，强化国家发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划和地方各级规划的支撑保障。加强各级各类规划间衔接协调，确保各地区各领域落实碳达峰、碳中和的主要目标、发展方向、重大政策、重大工程等协调一致。
解读：之前不同层级、不同部门的规划之间可能有冲突，现在明确，所有规划都要服务于碳中和;另一方面，中央特别强调国土空间规划，这是有利于光伏产业的。之前受限于土地性质，很多大型光伏项目没法开展，预计下一步土地方面可以逐步放开，也希望借此机会，明确和调整光伏用地的税费政策，减轻可再生能源企业的负担，轻装上阵，助力碳中和。
原文：扩大绿色低碳产品供给和消费，倡导绿色低碳生活方式。把绿色低碳发展纳入国民教育体系。
解读：之前对“绿色低碳产品”没有准确的定义，或许未来会推出相关的认证标准，到时候我们的家具、电器，可能都需要满足绿色低碳的要求才能进入市场。除了选用更环保的材料，生产过程的低碳可能被纳入考核，有利于分布式光伏的推广。
之前分布式光伏整县推进政策提出，学校、医院、村委会等公共建筑屋顶总面积可安装光伏发电比例不低于40%。以后很可能每所学校都有一座光伏电站，供学生们了解光伏产业，培养绿色发展意识。
原文：制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案。
解读：能源领域碳达峰实施方案预计今年年底前能够出台，剩下的钢铁、有色、化工、建材、交通、建筑，基本都是能耗大户，预计这些领域在接下来一段时间会受到严格管控，为了降低用电成本，保证连续生产不断档，安装光伏或者购买绿证都是可以考虑的。
原文：强化能源消费强度和总量双控。坚持节能优先的能源发展战略，严格控制能耗和二氧化碳排放强度，合理控制能源消费总量。做好产业布局、结构调整、节能审查与能耗双控的衔接，对能耗强度下降目标完成形势严峻的地区实行项目缓批限批、能耗等量或减量替代。
解读：这一条可能是对上游多晶硅行业影响比较大。在新建产能选址的时候，需要考虑当地的能耗强度预警情况，避免扎堆，造成生产受限的情况。
原文：“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。石油消费“十五五”时期进入峰值平台期。统筹煤电发展和保供调峰，严控煤电装机规模，加快现役煤电机组节能升级和灵活性改造。逐步减少直至禁止煤炭散烧。强化风险管控，确保能源安全稳定供应和平稳过渡。
解读：十四五”煤炭消费要先达峰，否则碳达峰目标可能无法完成。“十五五”煤炭消费要逐年减少，石油消费也要接近达峰，不再增长。2020年，我国一次能源消费约为49.7亿吨标准煤，其中煤炭消费占比约56.7%，减少煤炭消费任重道远。此外，考虑到我国现在每年要进口大量的石油、煤炭，为了我们的能源安全，减少化石能源消费可以说相当有必要。
原文：积极发展非化石能源。实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。坚持集中式与分布式并举，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用。构建以新能源为主体的新型电力系统，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力。
解读：这些概念和要求，之前都有提及，但放在这样一份重要的纲领性文件中，对今后的政策走向会有很重要的指导意义。
要完成能耗双控，同时还要减少化石能源消费，唯一的选项就是非化石能源，尤其是风电光伏。之前发改委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》也提出，鼓励可再生能源使用，重点控制化石能源消费，对超额完成激励性消纳责任权重的地区，超出最低消纳责任权重的消纳量就不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。而在浙江等地区，安装风电、光伏的企业可不受限电影响，自由安排生产，是一种非常积极的引导。
原文：全面推进电力市场化改革，加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的新增电力装机发展机制。完善电力等能源品种价格市场化形成机制，全面放开竞争性环节电价。
解读：前段时间限电，很大程度上是因为煤价上涨，电价跟不上，导致发电企业每发一度电都在赔钱。随着电改不断推进，电价可以由市场化交易形成，再加上“全面放开竞争性环节电价”，煤电可以在原本基准价的基础上最高上浮20%，高耗能行业不设上限，这是缓解电力短缺最市场化的举措。希望尽快推出发电侧储能的市场化激励措施，让相关企业给新能源电站配置储能的行动得到应有的回报，这样才有利于构建以新能源为主体的新型电力系统。
原文：推广节能低碳型交通工具。加快发展新能源和清洁能源车船。
解读：新能源汽车是典型的节能低碳型交通工具。近几年，光伏、风电的发电量占比不断提高，群众对于新能源汽车是否真正环保的质疑正逐步缓解。等到可再生能源发电量占比超过一半的时候，相信大家就不会有这样的疑问了。
原文：在城乡规划建设管理各环节全面落实绿色低碳要求。严格管控高能耗公共建筑建设。结合实施乡村建设行动，推进县城和农村绿色低碳发展。持续提高新建建筑节能标准，加快推进超低能耗、近零能耗、低碳建筑规模化发展。大力推进城镇既有建筑和市政基础设施节能改造，提升建筑节能低碳水平。深化可再生能源建筑应用，加快推动建筑用能电气化和低碳化。开展建筑屋顶光伏行动，大幅提高建筑采暖、生活热水、炊事等电气化普及率。
解读：对城市而言，最主要的是节能建筑，比如在屋顶安装分布式光伏，或光伏幕墙。虽然薄膜组件的发电效率比不上晶硅，但作为幕墙是非常合适的，非常符合光伏建筑一体化也就是BIPV的要求。近几年BIPV的概念越来越火，各家企业都在推出自己的解决方案，不光是给屋顶加装光伏，更重要的是把光伏和建材融为一体，让光伏产品符合建筑行业标准。这是一个很有挑战性的任务，期待更多企业能参与进来，推出更多产品、更多解决方案。
乡村地区和城乡结合部是屋顶分布式光伏的重点市场，自然人户用光伏和工商业分布式都非常常见，预计在接下来的若干年内将越来越普及。特别是国家乡村振兴局挂牌成立以来，对农村地区绿色发展非常关注，好几家户用光伏企业的负责人说，他们有了新的“娘家”。另一个市场机遇在于分布式光伏整县推进。在各项政策的推动下，预计未来两年，至少到2023年底，整县推进都是一个重要的大市场。
原文：推进高效率太阳能电池、可再生能源制氢等低碳前沿技术攻关。培育一批节能降碳和新能源技术产品研发国家重点实验室、国家技术创新中心、重大科技创新平台，建设碳达峰、碳中和人才体系，增设相关学科专业。推广园区能源梯级利用等节能低碳技术。
解读：在高效率太阳能电池方面，光伏行业正处在N型技术迭代的窗口期，特别是异质结和TOPCON，两种N型技术路线都有很多企业在大力研发，取得了丰硕的成果，纪录不断被刷新。只有这样的良性竞争，才能推动产业不断向前发展。
除了发电侧，也要关注电网、储能的技术进步，这是提升可再生能源渗透率的重要支撑。电化学储能，最重要的是安全，其实我们的主管部门、行业协会、龙头企业还有第三方检测机构一直在努力，把储能的安全性做到最好。在“储能梯次利用”方面，现阶段电站储能更多体现为成本，有人在考虑用其他产业退役的电池，这样可以降低初始投资，但电站安全还是第一位的。检测机构专家指出，梯次利用最好的方案还是跟大型电动汽车企业合作，因为他们手中电池数量多，且有每一块电池的充放电数据，对于电池性能更了解，可以避免木桶效应，最大程度确保系统安全可靠。
原文：加快“一带一路”投资合作绿色转型。支持共建“一带一路”国家开展清洁能源开发利用。大力推动南南合作，帮助发展中国家提高应对气候变化能力。深化与各国在绿色技术、绿色装备、绿色服务、绿色基础设施建设等方面的交流与合作，积极推动我国新能源等绿色低碳技术和产品走出去，让绿色成为共建“一带一路”的底色。
解读：毫无疑问，光伏产品与系统都符合绿色低碳技术和产品的特征，而发展中国家基础设施薄弱，电力供应不足，对光伏项目的需求较高。此前中国光伏行业协会预计，今年光伏产品出口额很可能超过200亿美元，这一政策将给我国光伏企业“走出去”提供重要指引。
原文：全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调。研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等，增强相关法律法规的针对性和有效性。
解读：这是一项很庞大的工作，足以看出中央如期实现碳达峰碳中和目标的决心。许多光伏从业者都经历过，受限于法律法规，包括一些地方性法规、条款，无法保障自身权益的情形，比如个别地区电费结算政策不合理，补贴拿不到、拿不全，还有少数地区擅自下调保障性收购小时数，强令新能源企业参与市场化交易等。希望未来这些不合理的政策都能得到纠正，保护可再生能源企业的权益。
原文：充分发挥政府投资引导作用，构建与碳达峰、碳中和相适应的投融资体系，加大对节能环保、新能源、低碳交通运输装备等项目的支持力度。完善支持社会资本参与政策，激发市场主体绿色低碳投资活力。国有企业要加大绿色低碳投资，积极开展低碳零碳负碳技术研发应用。
解读：当前，央国企已经是光伏电站投资的绝对主力，无论是保障性并网还是市场化并网项目中都能拿到多数项目指标。社会资本更多是参与主要零部件的生产制造、项目建设施工等环节，各司其职。当然，不排除部分资金成本较低的民营企业选择投资光伏电站，或者国有企业参股生产制造，但是总体分工形势不变。
原文：引导银行等金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金。鼓励开发性政策性金融机构按照市场化法治化原则为实现碳达峰、碳中和提供长期稳定融资支持。支持符合条件的企业上市融资和再融资用于绿色低碳项目建设运营，扩大绿色债券规模。研究设立国家低碳转型基金。鼓励社会资本设立绿色低碳产业投资基金。建立健全绿色金融标准体系。
解读：光伏投资周期长，最需要的就是长期限、低成本资金。目前很多企业还面临融资难融资贵等问题，包括银行、金融机构对光伏的支持力度有待加强。据报道，上海证券交易所副总经理刘逖近日宣布，即将与上海环境能源交易所联合发布中证碳中和指数，并将开发相关的ETF产品。预计下一步光伏企业特别是投资企业获取政策性贷款的难度会降低，利率有望下调，具体还要看各家企业自身的实力。
原文：各级财政要加大对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度。完善政府绿色采购标准，加大绿色低碳产品采购力度。落实环境保护、节能节水、新能源和清洁能源车船税收优惠。研究碳减排相关税收政策。
解读：在分布式光伏整县推进政策要求下，党政机关屋顶安装分布式光伏的比重有望提升至50%，与新能源汽车等领域的发展相得益彰。同时，各级财政对光伏的支持将通过各种方式体现，如分布式光伏地方补贴、光伏企业依据技术研发费用减免税费等。至少，不得再向光伏企业征收生态补偿费用或其他不合理捐款。光伏本身是绿色低碳产业，装光伏以后当地生态能得到有效修复，额外收费毫无依据。结合上面提出的“全面清理现行法律法规”，预计种种不合理现象在“十四五”时期都能得到有效改善。
原文：建立健全促进可再生能源规模化发展的价格机制。完善差别化电价、分时电价和居民阶梯电价政策。严禁对高耗能、高排放、资源型行业实施电价优惠。
解读：根据之前发布的消息，下一步工商业用电的峰谷价差可能进一步拉大，利好储能。居民电价可能上调，主要是第三档电价上调。毕竟，对大多数家庭而言，第一档、第二档电量已经足够满足日常生活，第三档电价上涨受影响的只是少数人。从光伏角度看，居民用电价格上调意味着户用光伏项目自用部分的收益增加了，有利于促使更多人安装光伏系统。
差别化电价方面，可能对上游多晶硅以及更上游带来一些影响。毕竟，多晶硅环节电力成本占到总成本的1/3左右，因此很多企业在投资前，都会跟当地政府、电力公司签订电价优惠协议。如果电价有变，可能影响到一些企业的投资决策，对下游各环节的成本也有不可忽视的影响。
以下是政策原文，供读者参考：
中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见
(2021年9月22日)
实现碳达峰、碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择，是构建人类命运共同体的庄严承诺。为完整、准确、全面贯彻新发展理念，做好碳达峰、碳中和工作，现提出如下意见。
一、总体要求
一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，确保如期实现碳达峰、碳中和。
二)工作原则
实现碳达峰、碳中和目标，要坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”原则。
——全国统筹。全国一盘棋，强化顶层设计，发挥制度优势，实行党政同责，压实各方责任。根据各地实际分类施策，鼓励主动作为、率先达峰。
——节约优先。把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略，持续降低单位产出能源资源消耗和碳排放，提高投入产出效率，倡导简约适度、绿色低碳生活方式，从源头和入口形成有效的碳排放控制阀门。
——双轮驱动。政府和市场两手发力，构建新型举国体制，强化科技和制度创新，加快绿色低碳科技革命。深化能源和相关领域改革，发挥市场机制作用，形成有效激励约束机制。
——内外畅通。立足国情实际，统筹国内国际能源资源，推广先进绿色低碳技术和经验。统筹做好应对气候变化对外斗争与合作，不断增强国际影响力和话语权，坚决维护我国发展权益。
——防范风险。处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳。
二、主要目标
到2025年，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，重点行业能源利用效率大幅提升。单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%;单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%;非化石能源消费比重达到20%左右;森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到180亿立方米，为实现碳达峰、碳中和奠定坚实基础。
到2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平。单位国内生产总值能耗大幅下降;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上;非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上;森林覆盖率达到25%左右，森林蓄积量达到190亿立方米，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。
到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现，生态文明建设取得丰硕成果，开创人与自然和谐共生新境界。
三、推进经济社会发展全面绿色转型
三)强化绿色低碳发展规划引领。将碳达峰、碳中和目标要求全面融入经济社会发展中长期规划，强化国家发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划和地方各级规划的支撑保障。加强各级各类规划间衔接协调，确保各地区各领域落实碳达峰、碳中和的主要目标、发展方向、重大政策、重大工程等协调一致。
四)优化绿色低碳发展区域布局。持续优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，构建有利于碳达峰、碳中和的国土空间开发保护新格局。在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略实施中，强化绿色低碳发展导向和任务要求。
五)加快形成绿色生产生活方式。大力推动节能减排，全面推进清洁生产，加快发展循环经济，加强资源综合利用，不断提升绿色低碳发展水平。扩大绿色低碳产品供给和消费，倡导绿色低碳生活方式。把绿色低碳发展纳入国民教育体系。开展绿色低碳社会行动示范创建。凝聚全社会共识，加快形成全民参与的良好格局。
四、深度调整产业结构
六)推动产业结构优化升级。加快推进农业绿色发展，促进农业固碳增效。制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案。以节能降碳为导向，修订产业结构调整指导目录。开展钢铁、煤炭去产能“回头看”，巩固去产能成果。加快推进工业领域低碳工艺革新和数字化转型。开展碳达峰试点园区建设。加快商贸流通、信息服务等绿色转型，提升服务业低碳发展水平。
七)坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展。新建、扩建钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等高耗能高排放项目严格落实产能等量或减量置换，出台煤电、石化、煤化工等产能控制政策。未纳入国家有关领域产业规划的，一律不得新建改扩建炼油和新建乙烯、对二甲苯、煤制烯烃项目。合理控制煤制油气产能规模。提升高耗能高排放项目能耗准入标准。加强产能过剩分析预警和窗口指导。
八)大力发展绿色低碳产业。加快发展新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业。建设绿色制造体系。推动互联网、大数据、人工智能、第五代移动通信(5G)等新兴技术与绿色低碳产业深度融合。
五、加快构建清洁低碳安全高效能源体系
九)强化能源消费强度和总量双控。坚持节能优先的能源发展战略，严格控制能耗和二氧化碳排放强度，合理控制能源消费总量，统筹建立二氧化碳排放总量控制制度。做好产业布局、结构调整、节能审查与能耗双控的衔接，对能耗强度下降目标完成形势严峻的地区实行项目缓批限批、能耗等量或减量替代。强化节能监察和执法，加强能耗及二氧化碳排放控制目标分析预警，严格责任落实和评价考核。加强甲烷等非二氧化碳温室气体管控。
十)大幅提升能源利用效率。把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域，持续深化工业、建筑、交通运输、公共机构等重点领域节能，提升数据中心、新型通信等信息化基础设施能效水平。健全能源管理体系，强化重点用能单位节能管理和目标责任。瞄准国际先进水平，加快实施节能降碳改造升级，打造能效“领跑者”。
十一)严格控制化石能源消费。加快煤炭减量步伐，“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。石油消费“十五五”时期进入峰值平台期。统筹煤电发展和保供调峰，严控煤电装机规模，加快现役煤电机组节能升级和灵活性改造。逐步减少直至禁止煤炭散烧。加快推进页岩气、煤层气、致密油气等非常规油气资源规模化开发。强化风险管控，确保能源安全稳定供应和平稳过渡。
十二)积极发展非化石能源。实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。坚持集中式与分布式并举，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用。因地制宜开发水能。积极安全有序发展核电。合理利用生物质能。加快推进抽水蓄能和新型储能规模化应用。统筹推进氢能“制储输用”全链条发展。构建以新能源为主体的新型电力系统，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力。
十三)深化能源体制机制改革。全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体，完善中长期市场、现货市场和辅助服务市场衔接机制，扩大市场化交易规模。推进电网体制改革，明确以消纳可再生能源为主的增量配电网、微电网和分布式电源的市场主体地位。加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的新增电力装机发展机制。完善电力等能源品种价格市场化形成机制。从有利于节能的角度深化电价改革，理顺输配电价结构，全面放开竞争性环节电价。推进煤炭、油气等市场化改革，加快完善能源统一市场。
六、加快推进低碳交通运输体系建设
十四)优化交通运输结构。加快建设综合立体交通网，大力发展多式联运，提高铁路、水路在综合运输中的承运比重，持续降低运输能耗和二氧化碳排放强度。优化客运组织，引导客运企业规模化、集约化经营。加快发展绿色物流，整合运输资源，提高利用效率。
十五)推广节能低碳型交通工具。加快发展新能源和清洁能源车船，推广智能交通，推进铁路电气化改造，推动加氢站建设，促进船舶靠港使用岸电常态化。加快构建便利高效、适度超前的充换电网络体系。提高燃油车船能效标准，健全交通运输装备能效标识制度，加快淘汰高耗能高排放老旧车船。
十六)积极引导低碳出行。加快城市轨道交通、公交专用道、快速公交系统等大容量公共交通基础设施建设，加强自行车专用道和行人步道等城市慢行系统建设。综合运用法律、经济、技术、行政等多种手段，加大城市交通拥堵治理力度。
七、提升城乡建设绿色低碳发展质量
十七)推进城乡建设和管理模式低碳转型。在城乡规划建设管理各环节全面落实绿色低碳要求。推动城市组团式发展，建设城市生态和通风廊道，提升城市绿化水平。合理规划城镇建筑面积发展目标，严格管控高能耗公共建筑建设。实施工程建设全过程绿色建造，健全建筑拆除管理制度，杜绝大拆大建。加快推进绿色社区建设。结合实施乡村建设行动，推进县城和农村绿色低碳发展。
十八)大力发展节能低碳建筑。持续提高新建建筑节能标准，加快推进超低能耗、近零能耗、低碳建筑规模化发展。大力推进城镇既有建筑和市政基础设施节能改造，提升建筑节能低碳水平。逐步开展建筑能耗限额管理，推行建筑能效测评标识，开展建筑领域低碳发展绩效评估。全面推广绿色低碳建材，推动建筑材料循环利用。发展绿色农房。
十九)加快优化建筑用能结构。深化可再生能源建筑应用，加快推动建筑用能电气化和低碳化。开展建筑屋顶光伏行动，大幅提高建筑采暖、生活热水、炊事等电气化普及率。在北方城镇加快推进热电联产集中供暖，加快工业余热供暖规模化发展，积极稳妥推进核电余热供暖，因地制宜推进热泵、燃气、生物质能、地热能等清洁低碳供暖。
八、加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用
二十)强化基础研究和前沿技术布局。制定科技支撑碳达峰、碳中和行动方案，编制碳中和技术发展路线图。采用“揭榜挂帅”机制，开展低碳零碳负碳和储能新材料、新技术、新装备攻关。加强气候变化成因及影响、生态系统碳汇等基础理论和方法研究。推进高效率太阳能电池、可再生能源制氢、可控核聚变、零碳工业流程再造等低碳前沿技术攻关。培育一批节能降碳和新能源技术产品研发国家重点实验室、国家技术创新中心、重大科技创新平台。建设碳达峰、碳中和人才体系，鼓励高等学校增设碳达峰、碳中和相关学科专业。
二十一)加快先进适用技术研发和推广。深入研究支撑风电、太阳能发电大规模友好并网的智能电网技术。加强电化学、压缩空气等新型储能技术攻关、示范和产业化应用。加强氢能生产、储存、应用关键技术研发、示范和规模化应用。推广园区能源梯级利用等节能低碳技术。推动气凝胶等新型材料研发应用。推进规模化碳捕集利用与封存技术研发、示范和产业化应用。建立完善绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台。
九、持续巩固提升碳汇能力
二十二)巩固生态系统碳汇能力。强化国土空间规划和用途管控，严守生态保护红线，严控生态空间占用，稳定现有森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等固碳作用。严格控制新增建设用地规模，推动城乡存量建设用地盘活利用。严格执行土地使用标准，加强节约集约用地评价，推广节地技术和节地模式。
二十三)提升生态系统碳汇增量。实施生态保护修复重大工程，开展山水林田湖草沙一体化保护和修复。深入推进大规模国土绿化行动，巩固退耕还林还草成果，实施森林质量精准提升工程，持续增加森林面积和蓄积量。加强草原生态保护修复。强化湿地保护。整体推进海洋生态系统保护和修复，提升红树林、海草床、盐沼等固碳能力。开展耕地质量提升行动，实施国家黑土地保护工程，提升生态农业碳汇。积极推动岩溶碳汇开发利用。
十、提高对外开放绿色低碳发展水平
二十四)加快建立绿色贸易体系。持续优化贸易结构，大力发展高质量、高技术、高附加值绿色产品贸易。完善出口政策，严格管理高耗能高排放产品出口。积极扩大绿色低碳产品、节能环保服务、环境服务等进口。
二十五)推进绿色“一带一路”建设。加快“一带一路”投资合作绿色转型。支持共建“一带一路”国家开展清洁能源开发利用。大力推动南南合作，帮助发展中国家提高应对气候变化能力。深化与各国在绿色技术、绿色装备、绿色服务、绿色基础设施建设等方面的交流与合作，积极推动我国新能源等绿色低碳技术和产品走出去，让绿色成为共建“一带一路”的底色。
二十六)加强国际交流与合作。积极参与应对气候变化国际谈判，坚持我国发展中国家定位，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，维护我国发展权益。履行《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》，发布我国长期温室气体低排放发展战略，积极参与国际规则和标准制定，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。加强应对气候变化国际交流合作，统筹国内外工作，主动参与全球气候和环境治理。
十一、健全法律法规标准和统计监测体系
二十七)健全法律法规。全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调。研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等，增强相关法律法规的针对性和有效性。
二十八)完善标准计量体系。建立健全碳达峰、碳中和标准计量体系。加快节能标准更新升级，抓紧修订一批能耗限额、产品设备能效强制性国家标准和工程建设标准，提升重点产品能耗限额要求，扩大能耗限额标准覆盖范围，完善能源核算、检测认证、评估、审计等配套标准。加快完善地区、行业、企业、产品等碳排放核查核算报告标准，建立统一规范的碳核算体系。制定重点行业和产品温室气体排放标准，完善低碳产品标准标识制度。积极参与相关国际标准制定，加强标准国际衔接。
二十九)提升统计监测能力。健全电力、钢铁、建筑等行业领域能耗统计监测和计量体系，加强重点用能单位能耗在线监测系统建设。加强二氧化碳排放统计核算能力建设，提升信息化实测水平。依托和拓展自然资源调查监测体系，建立生态系统碳汇监测核算体系，开展森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等碳汇本底调查和碳储量评估，实施生态保护修复碳汇成效监测评估。
十二、完善政策机制
三十)完善投资政策。充分发挥政府投资引导作用，构建与碳达峰、碳中和相适应的投融资体系，严控煤电、钢铁、电解铝、水泥、石化等高碳项目投资，加大对节能环保、新能源、低碳交通运输装备和组织方式、碳捕集利用与封存等项目的支持力度。完善支持社会资本参与政策，激发市场主体绿色低碳投资活力。国有企业要加大绿色低碳投资，积极开展低碳零碳负碳技术研发应用。
三十一)积极发展绿色金融。有序推进绿色低碳金融产品和服务开发，设立碳减排货币政策工具，将绿色信贷纳入宏观审慎评估框架，引导银行等金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金。鼓励开发性政策性金融机构按照市场化法治化原则为实现碳达峰、碳中和提供长期稳定融资支持。支持符合条件的企业上市融资和再融资用于绿色低碳项目建设运营，扩大绿色债券规模。研究设立国家低碳转型基金。鼓励社会资本设立绿色低碳产业投资基金。建立健全绿色金融标准体系。
三十二)完善财税价格政策。各级财政要加大对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度。完善政府绿色采购标准，加大绿色低碳产品采购力度。落实环境保护、节能节水、新能源和清洁能源车船税收优惠。研究碳减排相关税收政策。建立健全促进可再生能源规模化发展的价格机制。完善差别化电价、分时电价和居民阶梯电价政策。严禁对高耗能、高排放、资源型行业实施电价优惠。加快推进供热计量改革和按供热量收费。加快形成具有合理约束力的碳价机制。
三十三)推进市场化机制建设。依托公共资源交易平台，加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理。将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制。健全企业、金融机构等碳排放报告和信息披露制度。完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场。加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接。发展市场化节能方式，推行合同能源管理，推广节能综合服务。
十三、切实加强组织实施
三十四)加强组织领导。加强党中央对碳达峰、碳中和工作的集中统一领导，碳达峰碳中和工作领导小组指导和统筹做好碳达峰、碳中和工作。支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先实现碳达峰，组织开展碳达峰、碳中和先行示范，探索有效模式和有益经验。将碳达峰、碳中和作为干部教育培训体系重要内容，增强各级领导干部推动绿色低碳发展的本领。
三十五)强化统筹协调。国家发展改革委要加强统筹，组织落实2030年前碳达峰行动方案，加强碳中和工作谋划，定期调度各地区各有关部门落实碳达峰、碳中和目标任务进展情况，加强跟踪评估和督促检查，协调解决实施中遇到的重大问题。各有关部门要加强协调配合，形成工作合力，确保政策取向一致、步骤力度衔接。
三十六)压实地方责任。落实领导干部生态文明建设责任制，地方各级党委和政府要坚决扛起碳达峰、碳中和责任，明确目标任务，制定落实举措，自觉为实现碳达峰、碳中和作出贡献。
三十七)严格监督考核。各地区要将碳达峰、碳中和相关指标纳入经济社会发展综合评价体系，增加考核权重，加强指标约束。强化碳达峰、碳中和目标任务落实情况考核，对工作突出的地区、单位和个人按规定给予表彰奖励，对未完成目标任务的地区、部门依规依法实行通报批评和约谈问责，有关落实情况纳入中央生态环境保护督察。各地区各有关部门贯彻落实情况每年向党中央、国务院报告。