七大注意 | 地面光伏电站并购：法律尽调中的要点梳理
光伏产业网讯
发布日期：2018-05-10
核心提示：
“十三五”期间光伏发电产业扶持政策逐渐向分布式光伏和光伏扶贫电站转移，特别是在国家能源局于2017年7月发布《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能[2017]31号)后，各省2017年新增光伏发电建设规模优先用于建设光伏扶贫电站，普通地面光伏电站的建设受到限制，部分省份因缺少新增建设规模指标而陷于停滞。
“十三五”期间光伏发电产业扶持政策逐渐向分布式光伏和光伏扶贫电站转移，特别是在国家能源局于2017年7月发布《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能[2017]31号)后，各省2017年新增光伏发电建设规模优先用于建设光伏扶贫电站，普通地面光伏电站的建设受到限制，部分省份因缺少新增建设规模指标而陷于停滞。收购已建成的地面光伏电站成为光伏发电产业投资的一种重要方式。
光伏电站并购中，电站的持续运营和电费收益能力是收购方关注的核心问题。可能影响电站持续运营的因素主要包括电站建设和运营所需的政府审批和许可文件的完备性、建设过程的合规性、用地的合规性以及验收手续的完备性等;可能影响电站电费收益的因素包括发电量、电价以及电价补贴。基于我们对地面光伏电站并购尽职调查的经验，除并购项目法律尽职调查需要关注的一般性问题外，我们对地面光伏电站并购法律尽职调查中需要特别关注的事项进行了梳理和汇总。
一、电站立项、建设和运营所需的审批、许可文件
地面光伏电站属于固定资产投资项目，尽职调查时需要关注电站的立项、建设和运营所需的审批、许可文件是否完备。
(一)立项文件
2013年8月《光伏电站项目管理暂行办法》实施前，光伏电站实行核准制管理，核准机关一般为省级发改委，项目立项文件的形式为核准批复;《光伏电站项目管理暂行办法》实施后，光伏电站实行备案制管理，早期一般由省级发展委进行备案，后来多数省份将光伏电站备案权限下放到市或县级发改委，项目立项文件的形式为备案证明。
(二)建设前置审批、许可
地面光伏电站的建设前置审批、许可文件主要包括国土部门的土地预审意见(一般需要先取得国土部门出具的压覆矿产资源情况证明)、城乡规划部门的规划选址意见、环保部门的环评批复、水行政部门的水保批复、电网公司出具的电站接入系统方案评审意见，部分地区还要求取得文物主管部门、驻军部队或当地武装部门出具的项目选址范围内文物情况、军事设施情况证明。在电站开工建设前，还需要取得电站工程的工程规划许可和建筑工程施工许可。
(三)验收许可文件
地面光伏电站验收阶段涉及的行政审批、许可性文件主要包括环保验收批复、水保验收批复、消防验收备案以及电网公司并网验收报告等，具体见本文下文第五部分所述。
(四)发电许可
根据国家能源局的规定，除分布式发电项目以及装机容量6MW(不含)以下的光伏电站外，其他光伏电站应当取得发电类电力业务许可;新建光伏电站在完成启动试运行时间点后三个月内必须取得发电类电力业务许可证。
二、电站实际建设情况与审批、许可文件是否相符
《光伏电站项目管理暂行办法》规定项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件。尽职调查时需要关注电站的实际建设情况与审批、许可文件的规定是否一致，主要包括：
(一)项目投资主体在投产前是否发生变动
为制止光伏电站投资开发中的投机行为，新建电站投产前的投资主体变更受到严格限制，已办理核准/备案手续的电站，未经核准/备案机关同意，其投资主体及股权比例在并网投产前不得擅自变更。国家能源局2016年《新建电源项目投资开发秩序监管报告》对倒卖项目路条或核准文件的违规行为，提出“采取责令限期整改、将出让方投资主体纳入不良信用记录、取消可再生能源电价补贴、依法给予行政处罚并予公开通报等方式处理”的监管意见。
(二)电站的建设地点是否发生变动
建设过程中如变更项目建设地点，一方面，根据现行监管政策，变更地面光伏电站的建设地点需要取得核准/备案机关的同意;另一方面，变更建设地点可能导致已经取得的建设用地预审、环评批复和水保批复等与建设地点有关的审批、许可文件失效而需要重新办理。尽职调查时需要关注电站的实际建设地点与核准/备案文件、用地预审预见、环评批复和水保批复等审批、许可文件规定的建设地点是否一致。
(三)电站的实际装机容量与核准/备案容量是否相符
光伏发电实行新增建设规模管理，各地区投资主管部门仅可以在被分配的建设规模指标范围内进行光伏发电项目的核准/备案，投资主体也仅可在核准/备案的规模范围内建设。实践中超过核准/备案的容量建设的情形较为普遍，但这种做法存在较大的风险：对尚未申报纳入可再生能源资金补贴目录的电站，其可能因擅自变更装机容量而丧失申报电价补贴的资格;对已经申报纳入可再生能源资金补贴目录的电站，其申报时可能未如实申报项目装机容量。尽职调查时需要关注电站是否存在超核准/备案容量建设的问题。
三、用地问题
地面光伏电站用地主要分为三类，一是光伏发电板的搭建用地，一般称光伏区用地;二是升压站、运营管理中心用地，一般称升压站用地;三是外送输电线路用地。尽职调查时需关注各类用地的合规性。
(一)光伏区用地
根据国土资源部等五部委2015年9月联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，光伏区用地如使用未利用土地的，允许通过租赁方式使用，可不按建设用地管理;占用农用地的，一律按建设用地管理。光伏区占地面积较大，选址一般较为偏远，多采取租用农村集体土地的方式使用，尽职调查时需要关注以下问题：
1、所租用土地的权属是否清晰
土地权属是否清晰关系到租用土地所需完成的用地手续以及土地租赁合同的效力。我国农村地区的集体土地所有权证书核发并不普遍，一般需要和当地国土部门确认土地权属。
2、土地出租人的内部流转程序是否完善
根据《土地管理法》以及《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，农村集体土地对外承包的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准;如村集体出租已由村民承包的土地的，需取得承包人的授权或委托。尽职调查时需要关注出租人的土地流转程序是否完善。
3、项目是否占用农用地
光伏发电项目可以租用未利用地作为光伏区用地，但如果占用农用地的，须办理建设用地审批手续。尽职调查时需关注租用土地的土地性质。如果占用农用地的，需要关注是否办理了相应的建设用地审批手续。
4、项目是否占用林地
国家林业局《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》规定了光伏电站光伏区禁止使用的林地类型，同时明确可以采用“林光互补”的模式租用宜林地作为光伏区用地，但要求在施工期办理临时占用林地许可。尽职调查时需要关注电站是否占用林地。如占用林地，则需要关注电站占用林地的类型是否属于禁止占用的林地类型;如属于可以使用的林地，是否办理了建设期的临时占用林地许可。
(二)升压站用地
光伏发电项目升压站、运行管理中心和职工宿舍为永久用地，需要办理建设用地审批手续后才可以占地建设。尽职调查时需要关注该等用地是否办理了建设用地手续。
光伏电站建设周期较短，而建设用地审批流程复杂、耗时较长，实践中未完成建设用地审批手续即占地建设的情形较为普遍。我国实行建设用地预审制度，通过用地预审是批准农用地转用、土地征收和办理供地手续的前提条件。通过用地预审虽然不意味着其必然可以通过建设用地审批，但通过用地预审可以明确该用地符合土地利用总体规划和国家供地政策。在项目用地情况和国家土地政策不发生重大变化的情况下，理论上，对于已通过用地预审的建设项目通过后续建设用地审批应无实质法律障碍，但能否最终通过，还需考虑项目所在地的新增建设用地指标是否充足、土地征收方案、农用地转用方案、耕地补充方案和征地补偿安置方案等是否符合要求等因素。
(三)外送输电线路用地
根据《光伏电站项目管理暂行办法》的规定，光伏电站场址外输电线路应由电网公司负责建设，但实践中，多数光伏电站的外送输电线路由项目公司自行垫资建设。如项目公司自行建设外送输电线路的，尽职调查时需要关注外送输电线路用地的合规性。
外送输电线路用地主要是线路塔基和塔杆用地，单个塔基或塔杆占地面积小，外送输电线路用地整体分散。对该类用地是否需要办理建设用地审批手续，实践中，多数地方国土部门一般不会要求项目公司办理建设用地审批手续，由用地单位和土地权属人协商一致即可。但2017年出台的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》明确规定光伏扶贫项目和光伏复合项目集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。上述规定实质上明确了电力线路杆塔基础用地要办理建设用地审批手续。尽职调查时需要关注项目外送输电线路用地的使用方式。如通过租用方式使用的，需要关注当地国土部门是否要求其补办建设用地手续。
四、电站建设其他相关法律文件
光伏电站的建设过程中会产生包括工程建设、技术咨询和设备采购合同在内的大量法律文件，尽职调查时需要关注该等法律文件可能给项目公司和并购交易带来的风险，主要关注事项包括：
(一)是否通过招标方式选择项目参建单位
根据《招标投标法》、《工程建设项目招标范围和规模标准》的规定，新能源发电项目属于应当进行招标的项目范围，如合同金额达到规定标准的，应当进行招标。光伏电站的建造成本较高，其工程类合同金额一般都达到需要招标的标准。
(二)工程造价是否合理
尽职调查时需要关注项目公司采购的工程技术服务是否合理，每瓦造价是否符合行业一般标准，项目整体工程造价是否合理。
(三)工程建设合同的内容是否合理
尽职调查时需要关注发包方、承包方在EPC总承包等工程建设合同中的权利义务分配是否公平，工程质保期、设备质保期是否符合法律规定或行业一般标准。
(四)项目公司是否存在逾期支付工程款和设备款的情形
地面光伏电站的建造成本较高，尽职调查时需要关注项目公司是否存在逾期支付工程和设备款的情形。
五、电站验收手续的完备性
光伏发电项目投产前需要完成的涉及行政许可、备案的验收事项主要包括环保设施竣工验收、水土保持设施竣工验收、消防设施竣工验收、电网公司并网验收等。尽职调查时需关注电站投产前是否完成相应的验收。
(一)环保验收
根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格方可正式投入生产或者使用。实践中，光伏电站未完成环保验收即投入生产的情形较为普遍。2017年《建设项目环境保护管理条例》修订前，环保验收属于行政许可事项，由环保部门组织验收，未经验收合格投入生产的，由环保部门受到责令停产和处以罚款。修订后的《建设项目环境保护管理条例》规定由建设单位自行组织环保验收，未完成环保验收即投入生产的，由环保部门责令限期改正和处以罚款，造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用。
(二)水保验收
根据《水土保持法》的规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。实践中，光伏电站未完成水保验收即投入生产的情形较为普遍。根据《水土保持法》的规定，水土保持设施未经验收合格即投入生产的，由水行政主管部门责令停止生产或者使用直至验收合格，并处罚款。尽管有上述规定，但需要注意的是，部分地区在对未完成水保验收即投入生产的行为进行处罚时，对一些未造成水土流失问题的建设项目，并不必然要求其停止生产，而是处以责令限期改正和处以罚款。
(三)消防验收
根据《消防法》的规定，未经消防验收或者消防验收不合格的建设工程不得投入使用。实践中，光伏电站未经消防验收即投入产生的情形较为普遍。根据《消防法》的规定，未完成消防验收擅自投入使用的，存在被责令停止使用或者停产停业，并处罚款的风险。
(四)电网公司并网验收
通过电网公司并网验收是光伏电站并入电网运行的前提。此外，电网公司的并网验收日期也是影响光伏电站可适用何等标准的标杆电价的重要因素之一。
六、安全生产问题
尽职调查时需要关注电站是否存在安全生产隐患，包括电站的运营和维护人员是否具备相应的资质，如调度证、电工进网许可证、高低压电工证等;以及电站是否按照《安全生产法》的要求建立并落实安全生产管理制度，如安全生产责任制度、安全生产教育管理制度、安全生产监督管理制度、安全生产隐患排查治理制度、外来人员安全管理制度等。
七、电站的电费收益能力
除建造成本外，影响电站收益的因素主要包括电站的发电量、上网电价和电费补贴和运营维护费用，尽职调查时需要重点关注的事项包括：
(一)电站所在区域是否存在弃光问题
除光资源条件、组件质量和电站运行水平外，市场消纳能力对电站的上网电量有重要影响。因光伏电站规模管理失控、电源与电网规划不协调、各种发电主体利益冲突、跨省跨区域输电通道不足等原因，部分省份存在弃光问题。根据国家能源局的统计数据，2017年全国全年弃光率约为6%，弃光率较高的地区有甘肃、新疆、陕西和青海等省份，山西、山东和云南三省2017年开始出现弃光问题。
(二)电站是否已经纳入可再生能源资金补贴目录